城镇化是现代化的必由之路。党的十八大以来，我国城镇化水平稳步提高，全国常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高到2024年的67%，正从快速增长期转向稳定发展期。党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议提出，“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升产业支撑能力和公共服务水平”。这为“十五五”时期聚焦县城以及县域精准有力推进新型城镇化建设指明了方向路径。
县城具有连接城市、带动乡村的重要作用，县域是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的地域单元。县城以及县域在构建新型城乡关系中起着至关重要的作用。有数据显示，我国县域占全国国土面积约90％，人口占全国52％，贡献了全国经济总规模的近40％。推进以县城为重要载体的城镇化建设，以县域为基本单元推进城乡融合发展，能有效促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置，进一步加快城乡一体化发展进程。
目前，我国县城及县级市城区常住人口总量在2.5亿人左右，但是，县域的城镇化建设还相对滞后，在居民收入、基础设施、公共服务、生活水平等方面，城乡差距还比较大，这种差距在县域的体现尤为集中。县城以及县域成为深入实施新型城镇化战略、推动城镇化建设高质量发展的薄弱环节。深入推进以人为本的新型城镇化，迫切需要提升县城的综合承载能力，打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道，着力发挥县城对县域经济以及县域城镇化的辐射带动作用。
现实地看，县城作为城镇化建设的重要载体，还存在不少短板弱项。
一是县城承载能力较弱，地域分化明显。我国县城建设总体上较为滞后，大多数县城的综合承载能力相对较弱，主要表现为人口集聚力、产业支撑力以及公共服务有效供给等方面还不强，普遍存在“小马拉大车”的现象。同时，由于各个县城在资源环境、区位条件、产业基础等方面存在差异，进一步导致县城综合承载能力存在显著的空间不平衡。
二是县城作用发挥不足，缺乏对乡村发展的有效带动。我国城乡差距较为突出，一个重要原因就在于县城对乡村发展的辐射带动作用未能充分发挥。多年来，县城注重加快自身发展，推动人才、资金等资源要素向县城集中，客观上对乡村产生“虹吸效应”，乡村发展所需的资源要素不断流失，扩大了城乡发展差距。
三是县城作为连接城乡的枢纽节点，要素配置能力不强。由于存在一些体制机制障碍，目前城市与乡村、区域与区域之间要素流动仍存在诸多堵点卡点，在很大程度上影响了县城作为城乡关键枢纽、县域作为区域基本单元的要素配置功能的发挥，降低了生产要素跨城乡、跨区域有序流动以及优化配置的效率，阻碍了城乡融合和区域协调发展进程。
面对这些现实问题，既要深入分析不同地域县城面临的发展难题，又要科学研判不同资源禀赋县城的发展路径，因地制宜、因类施策，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设。
对于大城市周边县城而言，可发挥“近城连乡”优势，坚持服务大城市和辐射带动乡村并重。积极融入邻近大城市，主动承接大城市的功能疏解转移，加强快速交通连接，加快发展成为与大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。加快城镇基础设施和公共服务持续向乡村延伸覆盖，促进县域产业合理布局，拓展要素流动渠道，提升对区域特别是乡村的辐射带动能力。
对于专业功能县城而言，可坚持专业化与综合化相结合。重在因“县”制宜，进一步发挥资源、交通、区位等方面的优势，巩固提升专业功能，发展特色经济和支柱产业，提高就业吸纳能力，打造先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。积极开展城市更新和特色功能建设，增强服务功能，推动更多“小而美、小而专”的县城不断涌现。
对于农产品主产区县城而言，可围绕保障重要农产品供给的安全稳定目标，做好“粮头食尾”“农头工尾”增值文章。坚持以强化涉农产业服务能力建设为着力点，提升县城综合服务水平，有效服务“三农”和支持乡村全面振兴。大力推动产业集聚集群发展，强化数字技术赋能农村三次产业融合发展，延伸涉农产业链条，打造农业产业链闭环和特色地标性农产品集散网络，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口。同时，扩宽乡村资源市场化配置渠道，促进城乡资源要素有序流动。
对于重点生态功能区县城而言，需为保护和修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。增强公共服务供给能力，加快提升县城宜居宜业水平，推动位于重点生态功能区内的县城逐步有序承接生态地区超载人口转移。持续加强生态环境保护和修复，完善财政转移支付制度，创新生态产品价值实现方式和生态保护补偿机制，发展适宜产业和清洁能源。
对于人口流失县城而言，可遵循城镇化发展规律、顺应人口流动变化趋势转型发展。严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，着力增强空间统筹力，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。
（作者周礼系南京师范大学长三角新金融研究院研究员、全国政协丝路规划研究中心专家委员）
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