城镇化是现代化的必由之路。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“深入推进以人为本的新型城镇化”，明确了推进新型城镇化的目标任务和思路举措。这是以习近平同志为核心的党中央从战略和全局高度作出的重大战略部署，为做好“十五五”及未来一段时期新型城镇化工作提供了根本遵循和行动指南。要认真学习领会并贯彻落实，深入推进以人为本的新型城镇化，稳步提高城镇化质量和水平，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。
一、“十四五”时期新型城镇化取得重大成就
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作，习近平总书记对新型城镇化作出一系列重要论述，引领我国走出一条中国特色新型城镇化道路，推动新型城镇化取得历史性成就。“十四五”时期以来，我国常住人口城镇化率由63.89%提高至67%。农业转移人口市民化成效明显。户籍制度改革取得历史性突破，城市落户条件进一步放宽放开，超过1.7亿农业转移人口在城镇落户。城镇基本公共服务供给扩面提质，国家基本公共服务对非户籍常住人口覆盖范围不断扩大，义务教育阶段随迁子女在公办学校就读和享受政府购买学位服务比例达96.8%。市民化配套政策不断完善，“人地钱挂钩”机制有效实施。城镇化空间布局持续优化。“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，城市群和都市圈发展壮大，19个城市群常住人口占全国比重提升至75%左右、地区生产总值占全国比重稳定在83%以上，一批现代化都市圈加快培育，以县城为重要载体的城镇化建设扎实推进，城市数量增加至694个，城市综合实力持续增强。城市发展质量显著提高。“多规合一”改革纵深推进，城市治理效能不断增强，盲目扩张“摊大饼”问题有效遏制，“大城市病”明显缓解。城市基础设施迭代升级，城市供水普及率、燃气普及率、污水处理率均超过99%，建成世界规模最大的城市住房保障体系，城市安全韧性水平整体提高。城市历史文化保护传承深入推进，城市文明程度持续提高。城市生态环境质量持续改善，城市生活垃圾无害化处理率超过99%，城市天更蓝、水更清、环境更优美。城乡融合发展取得积极成效。要素双向流动更加顺畅，城乡一体的基本公共服务供给机制有序建立，城乡基础设施一体化发展取得积极成效，城乡居民收入比缩小到2024年的2.34∶1。
同时，也要清醒地看到，我国城镇化发展也面临一些新情况新问题新挑战：城市老龄化、少子化、区域人口增减分化特征明显，人口结构快速变化；农业转移人口市民化质量仍待提高，超大特大城市对周边的辐射带动作用发挥不够，一些中小城市和县城承载能力不足；城市部分房屋和基础设施老化，群众诉求更加多样，安全稳定风险增多，治理难度加大，等等。
我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，城镇化发展仍然有很大的空间和潜力。“十五五”时期，全国常住人口城镇化率预计提升至70%以上。要准确把握我国城镇化发展所处的历史方位，主动适应形势变化，深入推进以人为本的新型城镇化，不断开创“十五五”时期新型城镇化发展新局面。
二、科学有序推进农业转移人口市民化
习近平总书记指出：“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。”“十五五”及未来一段时期，要把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，推动农业转移人口真正融入城市。
（一）推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度。进一步深化户籍制度改革，逐步放开放宽落户限制，清除“隐性落户门槛”，提高户籍登记、迁移便利度，畅通农业转移人口进城落户渠道。推动相关公共服务随人走，重点解决好农业转移人口最关心的子女教育、住房保障、社会保险等问题，稳步实现基本公共服务由常住地供给。
（二）完善农业转移人口市民化配套政策。进一步推动转移支付、要素配置等与农业转移人口市民化挂钩，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，推动中央财政性建设资金向吸纳农业转移人口落户数量较多城市倾斜。
（三）保障进城落户农民合法土地权益。依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法，让农业转移人口可进可退，无论进城还是回乡都能有基本保障。
三、促进大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局
习近平总书记指出，要促进大中小城市和小城镇协调发展。“十五五”及未来一段时期，要顺应我国人口流动和经济社会发展趋势，持续完善城镇化布局和形态，着力构建疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。
（一）推进超大特大城市治理现代化。加快转变超大特大城市发展方式，推动超大特大城市“强身健体”，做强做精核心功能，合理有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等非核心功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领能力，打造高质量发展主引擎。
（二）加快城市群一体化和都市圈同城化。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，增强中西部和东北的城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用。加强城市群内产业链协作，优化城市群之间产业分工和空间联系，构建跨行政区合作发展新机制。建立健全都市圈同城化推进机制，促进通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享。
（三）优化城市规模结构。立足大中城市特色资源和产业基础，推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，因地制宜建设先进制造业基地、商贸物流中心、区域专业服务中心，在中西部有条件的地区培育发展省域副中心城市，提升大中城市功能品质。推动要素条件良好、产业基础扎实、发展潜力较大的小城市加快发展，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移。坚持规模适度、突出特色、强化功能，分类引导小城镇发展。扎实推进边境城镇建设，增强稳边固边、人口集聚、安全发展能力。
四、分类推进以县城为重要载体的城镇化建设
习近平总书记指出，扎实推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动兴业、强县、富民一体发展。“十五五”及未来一段时期，要统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推进县城补短板强弱项，提升县城发展质量，促进农业转移人口就近城镇化。
（一）科学把握功能定位。我国幅员辽阔，不同地区县域间自然条件、资源禀赋、发展基础等方面差异较大。要坚持因地制宜，分类引导县城发展方向，加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展，形成各具特色的发展路径。
（二）提升产业支撑能力。坚持突出特色、错位发展，统筹培育本地产业和承接外地产业转移，提升产业平台功能，健全商贸流通网络，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，强化职业技能培训，稳定扩大县城就业岗位，推动以产兴城、以城促产、以业聚人。对城镇化率较低且人口规模大、有一定产业发展基础和条件的地区，在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，提升潜力地区城镇化水平。
（三）提升公共服务水平。更大力度投资于人，围绕人的全生命周期需求改善公共服务，实施县域普通高中发展提升、县医院综合能力提升等重点任务，促进县城市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施提档升级，实现公共设施能力与常住人口规模基本匹配，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。
（四）以县域为基本单元促进城乡融合发展。促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系，推进城镇基础设施向乡村延伸、公共服务和社会事业向乡村覆盖，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。
五、大力实施城市更新，建设现代化人民城市
习近平总书记指出：“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。”“十五五”及未来一段时期，要认真践行人民城市理念，坚持“五个转变、五个更加”的重要原则，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。
（一）着力建设富有活力的创新城市。立足城市资源禀赋和基础条件，精心培育创新生态，强化科技创新与产业创新协同，统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设，因地制宜培育和发展新质生产力。推进土地混合开发利用、用途合理转换，有效推动城市低效用地再开发，推动各类产业园区改造提升，建立可持续的城市建设运营投融资体系，激发城市创新创业活力。
（二）着力建设舒适便利的宜居城市。坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，逐步破除传统的产业、居住、商务等功能分隔模式。加快构建房地产发展新模式。推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”更新改造，实现城市有序“新陈代谢”。适应人口和需求结构变化发展生活性服务业，健全养老服务体系，加强教育资源前瞻性布局，推动紧密型医联体建设，加强社会保障和分层分类社会救助，牢牢兜住民生底线。
（三）着力建设绿色低碳的美丽城市。加强城市环境保护，推进城市空气治理提质工程、饮用水水源地保护等重点任务，持续提升城市生态环境质量。协同推进降碳减污扩绿增长，大力发展绿色产业、绿色建筑、绿色交通、绿色消费、绿色社区。修复城市生态空间，保护城市河湖水系、湿地和水环境，促进人与自然和谐共生。
（四）着力建设安全可靠的韧性城市。推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级，推动地下综合管廊建设改造，构建多水源保障和分布式能源系统，强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理，增强高层建筑消防能力，加强“平急两用”公共基础设施建设，构建起全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。提高城市管理“软件”韧性，加强应急指挥、处置和救援体系建设，有效防范化解各领域风险。
（五）着力建设崇德向善的文明城市。完善历史文化保护传承体系，加强古城古镇运营管理，重视保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观。重视城市文化软实力建设，大力弘扬社会主义核心价值观，积极发展文化事业和文化产业，进一步彰显城市文化品位和底蕴特色。
（六）着力建设便捷高效的智慧城市。坚持党建引领，推动城市治理重心和配套资源下沉，下好城市治理“绣花功夫”，提升城市治理效能。强化城市规划的管控和引导作用，做到功能复合、密度适中、高低错落、蓝绿交织。顺应数智化趋势，强化科技支撑，建设新型基础设施，深化城市数据共享，丰富智慧城市应用场景，创新城市治理理念、模式、手段，不断提升城市治理智慧化精细化水平。
（作者：沈晓明）
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